Am 1. Juli 2021 haben 130 Mitgliedstaaten des OECD Inclusive Framework sich bereiterklärt, das System der internationalen Unternehmensbesteuerung zu reformieren. Eine Woche später haben die G20 sich nochmals gesondert darauf verständigt. Auf was für einem politischen Prozess/Entwicklung basiert diese Entscheidung und was bedeutet eine solche Reform?

Diese Einigung ist das Ergebnis eines langen Diskussionsprozesses, der sich seit der Finanzkrise und den Lux Leaks-Enthüllungen nochmals deutlich intensiviert hatte. Im Fokus stand dabei lange eine Neuausrichtung der internationalen Aufteilung des Steuerkuchens hinsichtlich der Gewinne hochdigitalisierter und global agierender Konzerne – die sog. GAFA & Co. Ein erster Anlauf für eine internationale Einigung scheiterte 2015, damals übrigens vor allem am Widerstand der Obama-Administration. Ein zweiter Versuch internationaler Verhandlungen wurde dann 2017 mit einer Mandatierung des bei der OECD angesiedelten sog. Inclusive Framework on BEPS mit knapp 140 Mitgliedsstaaten unternommen. Auf deutsch-französische Initiative hin wurde in diesem institutionellen Rahmen dann außerdem seit Ende 2018 auch über eine internationale Mindeststeuer für multinationale Großkonzerne diskutiert. Diesen Sommer ist dann die Einigung gelungen, wobei sich einige wenige kleine Staaten ja vorerst noch nicht anschließen mochten.

Die Einigung ist in mehrfacher Hinsicht revolutionär. Erstens institutionell. Natürlich hatten nicht alle knapp 140 Staaten am Verhandlungstisch das gleiche Gewicht. Aber es war doch ein Riesenfortschritt, dass eine Vielzahl von Entwicklungs- und Schwellenländern in die Verhandlungen eingebunden waren und in der Schlussrunde durchaus auch beachtliche Konzessionen heraushandeln konnten – bisher galt für sie: „if you’re not on the table, you’re on the menu“. Hinter diesen Integrationsschritt wird man künftig nicht mehr zurückgehen können. Zweitens inhaltlich: Es ist jetzt de facto anerkannt worden, dass Absatzmarktstaaten als solche ein Stück vom Kuchen abgekommen sollen, nicht mehr nur Produktions- und Holdingstandorte. Und der Aufteilungsmaßstab ist auch konzeptionell neu und löst sich von tradierten Ansätzen, die im Zuge der Digitalisierung an ihre Grenzen stoßen. Hinzu kommt eben außerdem noch die Mindeststeuer. Sie soll sicherstellen, dass Großkonzerne in jedem Staat, in dem sie niedergelassen sind, effektiv – nicht nur nominal – zumindest 15 % Gewinnsteuern zahlen. Das kann dem internationalen Steuerwettbewerb eine Untergrenze einziehen und Gewinnverlagerungen unattraktiver machen. Außerdem wird eine Art internationales Steuerbilanzrecht geschaffen – die EU will darauf in Zukunft auch Transparenzpflichten und eine Harmonisierung der Unternehmensbesteuerung stützen. 

Natürlich hätte man sich auch mehr vorstellen können: Die neuen Regelungen sind komplex, und bleiben erst mal auf wenige Großkonzerne beschränkt. Deshalb und auch wegen der Aufteilungsformel ist das Maß an internationaler Umverteilung zunächst eher gering. Und der Mindeststeuersatz ist manchen zu niedrig. Aber der Anfang ist gemacht, ein Umdenken hat eingesetzt, und die Richtung für die Zukunft ist damit vorgegeben. Konzeptionell hat es eine internationale Reform von dieser Tragweite seit 100 Jahren nicht gegeben.

2. Bisher haben sich die – inzwischen 132 – Staaten zu dieser Reform nur bereit erklärt. Was für Aufgaben/Schwierigkeiten sind jetzt zu erwarten? Für die EU und/oder Deutschland?

In gewisser Weise fängt die eigentliche Arbeit jetzt erst an. Zunächst einmal auf internationaler Ebene: die politische Einigung steht, aber viele technische Details müssen bis Jahresende noch ausgearbeitet werden. Außerdem ist speziell die Mindeststeuer jetzt zwar international akzeptiert; es besteht aber keine Verpflichtung für einzelne Staaten, sie einzuführen. Ihre Effektivität setzt aber voraus, dass eine kritische Masse an Staaten den Kompromiss auch national umsetzt. Viel wird hier von den USA als möglichem Vorbild abhängen; ein dahingehendes Reformpaket von Biden wird momentan im Kongress beraten.

Auch in der EU gibt es noch eine Reihe von Staaten, die der Mindeststeuer ablehnend gegenüberstehen. Das ist hier besonders problematisch, weil eine harmonisierte Einführung erhebliche Vorzüge hätte, aber unter Einstimmigkeitsvorbehalt steht. Eventuell wird es auch erst einmal auf eine Verstärkte Zusammenarbeit in einer Koalition der Willigen oder nationale Alleingänge der reformbereiten Mitgliedstaaten wie eben Deutschland hinauslaufen. Die Herausforderung besteht dann vor allem darin, die strengen Anforderungen an diskriminierungsfreie Besteuerung im Binnenmarkt zu wahren. 

Schließlich muss weltweit auch institutionell noch einiges an Kooperations- und Kontrollstrukturen aufgebaut werden. Gleichzeitig liegt darin auch eine Chance, diesen Bereich zwischenstaatlicher Zusammenarbeit entscheidend voranzubringen und Erfahrungen für künftige, weitergehende Reformen zu sammeln. Übrigens wird seit neuestem auch über eine Art globale „Mindeststeuer“ für die CO2-Bepreisung nachgedacht. Auch dafür könnte dann auf die Erfahrungen zurückgegriffen werden, die auf dem Weg zur jetzigen Einigung und bei ihrer Umsetzung gemacht wurden.

3. Sie selbst haben an diesen Reformen mitgearbeitet. Was genau war Ihre Rolle bei diesen komplexen und umfangreichen Verhandlungen?

Seit meiner Gastprofessur an Sciences Po Paris im akademischen Jahr 2018/19 habe ich das bei den Verhandlungen federführende OECD-Sekretariat kontinuierlich zu beiden Reformsäulen beraten, vor allem zur Mindeststeuerinitiative. Auf dieser Basis bin ich dann auch als einziger Wissenschaftler weltweit gebeten worden, an allen vier Anhörungen zur Reform teilzunehmen. Auf diese Weise konnte ich eine Reihe von Ideen und Standpunkten in den Verhandlungsprozess einspeisen, von denen ein Teil dann auch aufgegriffen wurde. Dieses Jahr bin ich außerdem gemeinsam mit einer Kollegin mandatiert worden, einen umfassenden Vereinfachungsmechanismus für die Mindeststeuer auszuarbeiten und zu testen, der zu ihrer Akzeptanz bei Staaten und Unternehmen beitragen soll. Unser Konzept wird jetzt absehbar Teil der Schlusseinigung Ende des Jahres werden. 

Parallel dazu erstelle ich – teils gemeinsam mit Kollegen Becker von der WiWi-Fakultät – seit Beginn diesen Jahres im Auftrag von NGOs und EU-Politikern umfassende Studien dazu, wie eine Mindeststeuer auf Ebene der EU oder durch einzelne Mitgliedstaaten umgesetzt werden könnte. Das Thema wird uns noch auf Jahre hinaus beschäftigen, und ich habe vor, es auch weiterhin wissenschaftlich zu begleiten.

Vielen Dank, dass Sie sich die Zeit genommen haben, Herr Prof. Englisch.